Extra financieringsmiddelen uit gebiedsontwikkeling en bestemmingswijziging

Particuliere initiatieven en medefinanciering door private partijen worden door de overheid van wezenlijk belang geacht voor een succesvol ruimtelijk beleid. Om te bereiken dat de kwaliteit van onze omgeving meer als een collectieve verantwoordelijkheid wordt opgepakt, is het noodzakelijk dat kosten en baten nog beter aan elkaar worden gekoppeld en evenwichtig worden verdeeld. Dit geldt voor succesvol landschapsbeleid, maar zeker ook voor de herstructurering van bedrijventerreinen en de herstructurering van de bestaande woningbouw in de stedelijke wijken.

De betrokken partijen zijn het erover eens dat het van belang is free rider gedrag zoveel mogelijk te voorkomen, maar ook dat consensus ontbreekt over de beste financieringsaanpak. Er wordt gezocht naar nieuwe mogelijkheden om particulier initiatief te stimuleren. Aan het Rijk komt de taak toe om de geschikte juridische en bestuurlijke randvoorwaarden te creëren en om creatieve financiële instrumenten te ontwikkelen. Hiertoe is in opdracht van het ministerie van VROM een breed onderzoek gestart naar de mogelijkheden van de invoering van een nieuw financieringsinstrument in de vorm van een planbatenheffing of het verplicht toepassen van bovenplanse verevening, wat betekent dat het tekort op het ene plan verrekend mag worden met het overschot op een ander plan.

Bevindingen nulmeting
Ecorys en VD2-advies hebben onderzocht welke mogelijkheden er zijn binnen het sinds 1 juli 2008 bestaande wettelijke kostenverhaalsstelsel van afd. 6.4. Wro (in de praktijk ook wel aangeduid als Grondexploitatiewet). Dit heeft geleid tot een nulmeting, waarbij we de volgende bevindingen kunnen melden:

• Het afdwingen van bijdragen van de eigenaren in een gebied aan de kosten van grondexploitatie is bij bepaalde nader aangewezen landschapsinvesteringen beperkt mogelijk. De beperking in het kostenverhaal zit allereerst in de zogenaamde kostensoortenlijst (art 6.2.4 Bro en verder) waarop sommige landschapsinvesteringen niet voorkomen. De toepassing van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit maakt verder dat een aanzienlijk deel van de kosten niet aan nieuwe grondexploitatieontwikkelingen maar aan de bestaande stad moet worden toegerekend.
• Met betrekking tot de herstructurering van bedrijventerreinen en binnenstedelijk bouwen staat in juridische zin de vraag centraal of de verliezen van herstructureringslocaties kunnen worden verhaald op winstgevende ontwikkellocaties elders. Hiermee is sprake van een vorm van ‘bovenplanse verevening’. Deze mogelijkheid tot publiekrechtelijk afdwingbare bovenplanse verevening wordt op basis van de bestaande wettelijke kaders als twijfelachtig ingeschat.

Verschillende varianten zijn mogelijk
In het onderzoek zijn de verschillende mogelijkheden voor extra financieringsmiddelen beschreven. Het invoeren van een nieuw instrument vereist in meer of mindere mate aanpassing van de bestaande wetgeving. Gerangschikt naar de mate van ingreep van benodigde wetswijziging gaat het om de volgende hoofdvarianten:

1. Verruiming van de kostenverhaalmogelijkheden binnen de Wro
   Bij deze variant blijven de aanpassingen binnen de doelstellingen en de context van de Grondexploitatiewet. Er is sprake van verhaal van kosten, en niet van het afromen van winsten of baten. De mogelijkheden van verruiming van het kostenverhaal zijn gezocht in toevoegingen aan de kostensoortenlijst, het versoepelen van de huidige voorwaarden voor kostenverhaal en een verruiming van de omvang van het exploitatiegebied.
2. Het invoeren van bovenplanse verevening
   Hierbij treden de aanpassingen buiten de doelstellingen en context van de bestaande Grondexploitatiewet. Het verhaal beperkt zicht niet tot de kosten van de specifieke ontwikkellocatie, maar betrekt daarin ook kosten van andere verliesgevende locaties.
3. Het invoeren van vormen van planbatenheffing
   Binnen deze variant richt de doelstelling zich niet meer op verhaal van kosten, maar op het afromen van de waardestijging als gevolg van een door de overheid doorgevoerde bestemmingswijziging. Het vraagstuk wordt aangestuurd vanuit de aanwezige financiële ruimte. Dit is een principieel andere benadering, die een aanzienlijke aanpassing vergt van de huidige wet- en regelgeving op dit terrein.

De drie varianten – en daarbinnen te onderscheiden subvarianten – zijn vervolgens vergeleken op onder meer de complexiteit van de benodigde juridische regelgeving, de te behalen financieringsopbrengst, de uitvoeringskosten, de economische efficiency, uitvoerbaarheid en het draagvlak in de samenleving.

Verruiming van het bestaande kostenverhaalsstelsel is in juridisch opzicht makkelijker te realiseren dan de andere varianten en hoeft niet te leiden tot belangrijke, praktische knelpunten rond de uitvoerbaarheid. De introductie van een planbatenheffing vergt daarentegen een fundamentele en ingewikkelde aanpassing van de bestaande wet- en regelgeving, die bovendien op weinig draagvlak bij bouwers en ontwikkelaars kan rekenen.

Hoe hoger de heffing, des te groter de weerstand. Ten aanzien van de lagere overheden pleit dit voor nadere structurering van de samenwerking tussen (in eerste instantie) gemeenten. De verbetering van de samenwerking kan worden benaderd vanuit een vorm van min of meer gedwongen samenwerking (onderlinge afhankelijkheid van gemeenten), of vanuit vrijwillige samenwerking (win-win voor samenwerkende gemeenten).

De verkenning van de mogelijkheden om extra financieringsmiddelen uit gebiedsontwikkeling en bestemmingswijziging te verkrijgen is door Ecorys uitgevoerd in samenwerking met VD2-advies.