Klimaat-maatregelen in steden: hoog tijd voor betere economische afwegingen


In dit artikel bepleiten Rik van Terwisga en Gerbrand van Bork een minder technische en meer economische afweging bij het nemen van beslissingen over maatregelen tegen klimaatverandering in steden. Door gebruik te maken van een gedegen economisch afwegingskader worden investeringen kosteneffectiever, doelmatiger en rechtmatiger. 

Vandaag de dag leeft meer dan 70% van de Europese bevolking in stedelijk gebied. De UN voorspelt dat dat in 2050 zelfs 80% zal zijn. 

Veranderingen in het klimaat, gekoppeld aan de groeiende trek naar de stad zorgen in Nederland (net als in de rest van de wereld) voor steeds grotere uitdagingen voor steden. Klimaatverandering leidt tot hogere gemiddelde temperaturen en een stijging van de zeespiegel. Maar ook de grotere variatie en intensiteit van neerslag en temperatuur vormen een toenemende bedreiging voor het leven in de al maar groeiende steden. Het gaat daarbij vooral om problemen op het gebied van wateroverlast, droogte en hitte. De veranderingen in het klimaat gaan zelfs sneller dan aanvankelijk was voorzien. Volgens de klimaatscenario’s van IPPC zullen zware regenbuien en perioden van extreme droogte in de komende decennia elkaar steeds vaker afwisselen. Recent hebben dergelijke zware regenbuien in Nederland al geleid tot grote wateroverlast in Den Haag en Amsterdam en tot schades aan kritische infrastructuur (A2 in Limburg). Toenemende hittestress heeft geleid tot extra sterfgevallen en een afname in arbeidsproductiviteit. Extreme droogte is een sluipend probleem, onder andere voor droogvallende paalfundering in steden als Dordrecht, Gouda, Rotterdam en Amsterdam. Voor de toekomst zijn in onze steden steeds meer van dergelijke extreme gebeurtenissen te verwachten.

Tijdens de hittegolf van 2003 stierven er in Nederland 1.400 à 2.400 mensen meer dan gemiddeld. Voor heel Europa wordt de extra sterfte in 2003 geschat op 70.000 mensen (EEA Report No 4/2008 Impacts of Europe’s changing climate).

In de deltabeslissing Ruimtelijke Adaptatie uit het Deltaprogramma hebben alle overheden gezamenlijk de ambitie vastgelegd om Nederland in 2050 zo goed mogelijk klimaatbestendig en waterrobuust te hebben ingericht. De overheden stellen hiervoor de Handreiking ruimtelijke adaptatie en een Stimuleringsprogramma beschikbaar. Regionale overheden dienen zorg te dragen voor de steden en de landelijke gebieden. De rijksoverheid zorgt voor de functies die van groot nationaal belang of heel kwetsbaar zijn. Dit zijn bijvoorbeeld energiecentrales, telecomfuncties, drinkwatervoorzieningen en ziekenhuizen. Deze eerder uitgesproken ambities worden nu vóór Prinsjesdag 2017 omgezet in een Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie dat onderdeel zal worden van het Deltaplan 2018.

De uitvoering van dit Deltaplan gaat leiden tot een groot aantal maatregelen door gemeenten, waterschappen, infrabeheerders en de rijksoverheid. Het zal ook omvangrijke investeringen met zich meebrengen. Hoe groot deze investeringen zijn en wanneer die het beste kunnen plaats vinden is voor velen nog een raadsel. In steden zien we momenteel op tal van plaatsen goede en innoverende experimenten en pilots. Enkele voorbeelden hiervan zijn: waterberging op (groene) daken, waterpleinen en wadi’s, afkoppelen van hemelwater en meer groen in de stad.

Tijdens de extreme wolkbreuk op Kopenhagen op 2 juli 2011 viel er 150 mm regen in 2 uur tijd. Het zorgde voor 1 miljard euro schade. Ter vergelijking: op 28 juli 2014 viel tijdens een flinke wolkbreuk in een paar uur 90 mm op Amsterdam. Straten overstroomden, huizen stonden blank en het verkeer liep vast door ondergelopen tunnels.

Wat echter nog ontbreekt is een goed economisch afwegingskader op grond waarvan bestuurders afwegingen kunnen maken of er maatregelen nodig zijn, en zo ja, welke, waar en wanneer? Een dergelijk afwegingskader kan antwoord geven op de vele, nu nog onbeantwoorde vragen.

“Wat betekent voor onze stad ‘klimaatbestending en waterrobuust in 2050? Wat is er concreet nodig om dat doel te bereiken? En wat zijn economisch gezien de meest optimale stappen om daar te komen?”

“Moeten we daarvoor deze bepaalde infrastructuur nu versneld vervangen of is het economischer om de schade door wateroverlast nog enige tijd te accepteren?”

“Moet er altijd voor een infrastructurele aanpassing gekozen worden of zijn andere maatregelen wellicht effectiever (gedragsverandering, regelgeving, verzekering, …)?”

“Wat draagt op termijn meer bij: maatregel X in de ene wijk of maatregel Y in de andere?”

“Wat kost eigenlijk ‘niets doen’?”

Wij bepleiten dat publieke besluitvormers vaker gebruik maken van een goed afwegingskader, dat naast bestuurlijke en technische, ook financieel-economische criteria bevat. Als eerste moet een realistisch en uitvoerbaar nul-alternatief worden gedefinieerd, waartegen te nemen maatregelen kunnen worden afgewogen. Zo’n ‘business-as-usual’ scenario is veelal minder pessimistisch dan helemaal ‘niets doen’. Bestaande initiatieven en regulier onderhoud worden gewoon doorgezet, alsmede alle bestaande beleid om aan de geldende normen te voldoen.

Vervolgens dient er een compleet beeld te komen van de economische waarde en opbrengsten van extra inspanningen. Hierbij moet rekening gehouden worden met verschillende klimaat- en socio-economische scenario’s. Door per stadstypologie alle fysieke effecten van wateroverlast, droogte en hittestress te kwantificeren ontstaat zo een compleet inzicht in de kosten en baten van de verschillende maatregelen. Onder de kosten en baten vallen onder meer:

  • Financiële investerings- en onderhoudskosten van de maatregelen;
  • Vermeden schades aan assets (wegen, openbare ruimte, gebouwen ed.);
  • Vermeden schades van bedrijven door onderbreking van productie;
  • Vermeden ongevallen;
  • Effecten op milieu en economie.

Een gedegen economisch afwegingskader geeft daarnaast ook inzicht in de kansen die een optimale timing van de interventies biedt en ook waar er mogelijkheden zijn om opties open te houden voor toekomstige maatregelen. Verder laat het zien waar wellicht het accepteren van schade opweegt tegen het voorkomen ervan. Het geeft bestuurders en burgers handvatten om beter te leren omgaan met risico’s en onzekerheden. Tot slot helpt het afwegingskader bij het in beeld brengen van de verdeling van lusten en lasten over alle actoren om daarmee ook een betere basis voor de bekostiging te krijgen.

De door ons bepleitte aanpak helpt niet alleen om op lokaal niveau betere maatregelen te treffen. Ook op beleidsniveau ontstaat zo inzicht in de totale kosten en baten van maatregelen in alle Nederlandse gemeenten. Hiermee kan door alle overheden beter beleid worden ontwikkeld voor de verdeling van rollen en taken van partijen (inclusief verzekeraars), voor de selectie van maatregelen, voor de optimalisatie van kosten en baten en voor het verminderen en alloceren van risico’s.

Met een gedegen economisch afwegingskader worden investeringen in maatregelen tegen klimaatverandering in de Nederlandse steden kosteneffectiever (minder kosten voor het zelfde resultaat), doelmatiger (welke maatregelen dragen het beste bij?) en rechtmatiger (betere verdeling van lusten en lasten). En daar hebben wij allemaal baat bij!]

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met:

Rik van Terwisga
Sector leader, Water & Regional Economics
E: Rik.vanTerwisga@ecorys.com