EXPERTISE

Beprijzen mobiliteit: een complex verhaal

Met de aantrekkende economie zijn de afgelopen tijd de files in Nederland weer toegenomen. Daarnaast blijft het systeem van autobelastingen aan discussie onderhevig: in het huidige systeem wordt vooral het bezit van een auto belast en in veel mindere mate het gebruik ervan. De veelrijder betaalt hierdoor evenveel belasting als degene die zijn of haar auto slechts sporadisch gebruikt.

In de verkiezingsprogramma’s van verschillende politieke partijen is ingezet op de invoering van een kilometerheffing. In de lopende formatie ligt dit onderwerp ook op tafel. Dit als instrument om het gebruik van de auto eerlijker te belasten, de files terug te dringen, maar bijvoorbeeld ook om de milieu-uitstoot van automobiliteit te verminderen en de verkeersveiligheid te verbeteren. Kortom, als instrument om een breed scala aan beleidsdoelen te realiseren. 

Het is niet de eerste keer dat gesproken wordt over de invoering van een kilometerheffing. Ruim 10 jaar terug stond dit onderwerp ook hoog op de beleidsagenda en is langere tijd hard gewerkt aan de invoering ervan. Totdat het CDA in maart 2010 haar steun aan het voorstel introk en er geen meerderheid meer in de Tweede Kamer voor de invoering was en de voorbereidingen werden gestaakt. Nog eerder is onder de naam spitsvignet en rekening rijden gewerkt aan een vorm van beprijzing van het autoverkeer, maar ook deze plannen werden gestaakt door een gebrek aan politiek draagvlak. 

Wat maakt kilometerheffing zo complex en wat zijn aandachtspunten voor de formatietafel: 

Een budgetneutraal systeem invoeren is complex
Een van de voorwaarden aan een kilometerheffing 10 jaar terug was dat deze budgetneutraal zou moeten worden ingevoerd; de totale overheidsinkomsten uit kilometerheffing zouden gelijk moeten zijn aan de inkomsten uit de huidige autobelastingen. Dit is een logisch uitgangspunt maar is in de praktijk niet eenvoudig te realiseren. Om tot gelijkblijvende overheidsinkomsten te komen, dienen de bestaande autobelastingen gedeeltelijk of volledig te worden afgebouwd. Accijnzen en motorrijtuigenbelasting (MRB) kunnen als gebruiksbelastingen relatief eenvoudig in een bedrag per kilometer worden omgezet. 

Dit geldt echter niet voor de andere autobelastingen. Wat doe je met de provinciale opcenten die ook onderdeel zijn van de MRB die een weggebruiker betaalt? En bij aanschaf van een auto betaal je eenmalig belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM). Deze kan uiteraard in een bedrag per kilometer worden omgezet, maar verstoring van de automarkt ligt op de loer indien dit direct gebeurt; een gebruikte auto kan zomaar duurder worden dan een nieuwe auto. Dit vraagt om een overgangsperiode, maar hoe geef je die vorm? En wat doe je met de bijtelling op leaseauto’s? Ook deze zou je bij de invoering van een kilometerheffing kunnen omzetten in een bedrag per kilometer.  

Uiteraard kan ervoor worden gekozen om sommige belastingen niet om te zetten, maar dat betekent per saldo een relatief lage, en daarmee minder effectieve, kilometerheffing.  

Een eerlijk systeem opzetten is complex
Het principe dat de gebruiker (‘de vervuiler’) betaalt, klinkt in de basis erg aantrekkelijk, maar de praktijk kan weerbarstig zijn. Tal van onderzoeken en bijvoorbeeld de congestion charge in Londen laten zien dat een hoge prijs op drukke wegvakken in de spitsperiodes zeer effectief kan zijn; de verkeersdruk vermindert en de doorstroming van het verkeer verbetert. Dit pleit dus voor een kilometerheffing, die gedifferentieerd wordt naar plaats en tijd. Automobilisten zitten echter niet voor hun lol op de weg in de spitsperiodes. Ze doen dit veelal omdat ze op weg zijn naar hun werk, maar ook voor privédoeleinden; Mobiliteit dient kortom een doel. Een hogere prijs kan de doorstroming verbeteren en daarmee welvaart genereren, maar kan ook ten koste gaan van welvaart als mobiliteit te duur wordt en niet meer plaatsvindt. Tegelijkertijd hebben grote groepen van automobilisten geen alternatief en is bijvoorbeeld uitwijken naar andere tijdstippen of het openbaar vervoer geen optie. Het risico is dat verkeer gebruik gaat maken van wegen die hier niet voor bedoeld zijn met sluipverkeer en aantasting van het leefklimaat tot gevolg. 

Wat is daarnaast een eerlijk systeem? Het vrachtverkeer in Nederland betaalt in vergelijking met personenauto’s relatief weinig belasting, maar draagt wel substantieel bij aan de files, de emissies en de onderhoudskosten van het wegennet. Een verschuiving van lasten van personen- naar vrachtauto’s, resulterend in een relatief hoog kilometertarief voor vrachtauto’s, ligt voor de hand, maar tast dit niet de concurrentie van het wegvervoer aan? En stimuleert een verschuiving van lasten niet onbedoeld het gebruik van personenauto’s? 

Zorgvuldige analyse van effecten is noodzakelijk
De invoering van een kilometerheffing is derhalve erg complex. Keuzes rondom de precieze wijze van invoering hebben zijn weerslag op de effecten van een kilometerheffing. En in de differentiatie van kilometerprijs naar voertuigtype, milieu, plaats en tijd zijn talloze opties mogelijk die ieder voor zich in andere effecten kunnen resulteren. 

De invoering van een kilometerheffing vraagt daarmee om zorgvuldig effectenonderzoek. Een kilometerheffing kent veel positieve effecten, maar onbedoelde neveneffecten zijn ook mogelijk. Het is belangrijk dat beide typen effecten goed inzichtelijk worden gemaakt om te komen tot weloverwogen besluiten. 

In het algemeen is daarbij de vraag gerechtvaardigd of de doelen van een kilometerheffing niet op een andere wijze te realiseren zijn. Kilometerheffing is een complexe en alomvattende wijze van beprijzing van het wegverkeer. Vraag is of via bijvoorbeeld het financieel stimuleren van rijden buiten de spits (daar is recent veel ervaring mee opgedaan), een aanpassing van de brandstofaccijnzen, of aanpassing van fiscale regels voor woon-werkvergoeding niet op kosteneffectievere en efficiëntere wijze ook de doelstellingen van een kilometerheffing gerealiseerd kunnen worden. 

Naast andere vormen van beprijzing, blijft het belangrijk om een afweging te maken met andere instrumenten die er zijn om mobiliteit te beïnvloeden: investeren in infrastructuur en het beter benutten ervan kunnen ook veel problemen oplossen. Kortom, een kilometerheffing biedt veel voordelen maar moet wel in het juiste perspectief worden geplaatst. 

Het is dus niet voor niets dat het kilometerheffingsplan regelmatig bij kabinetsformaties van tafel wordt geschoven. Het is een zeer ingewikkeld verhaal waarbij de verschillende consequenties goed inzichtelijk gemaakt moeten worden om te komen tot weloverwogen besluiten. Wellicht kunnen wij daarbij helpen? De tijd zal het leren. Laten we in ieder geval hopen dat ons kabinet in spé met deze complexiteit uit de voeten kan, zodat hiermee daadwerkelijk een bijdrage geleverd wordt aan de bereikbaarheid, veiligheid en luchtkwaliteit in Nederland.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met:

Koen Vervoort
Senior Consultant
T 010 4538 800
E koen.vervoort@ecorys.com